La banca della terra/Cedula da terra

progetto Cédula da Terra
(Brazil Land Reform and Poverty Alleviation Project
della Banca mondiale)

maggio 1999
Il progetto Cédula da Terra sul quale è in corso una campagna di mobilitazione delle organizzazioni della società civile brasiliana e delle ONG internazionali che lavorano sulla riforma della Banca mondiale, racchiude in sé tutte le contraddizioni dell'approccio di sviluppo sostenuto tradizionalmente dalla Banca mondiale. L'applicazione di una logica di mercato alle politiche di riforma agraria e giustizia sociale, non porta alla riduzione della povertà, bensì ad un aggravamento delle condizioni di vita dei supposti beneficiari, i Sem Terra, e ad un rafforzamento delle oligarchie e delle élite economiche e politiche sostenute dai grandi latifondisti brasiliani. Il progetto Cédula da Terra darà maggior impulso alla speculazione fondiaria, e sostituendosi all'espropriazione, contemplata dalla Costituzione brasiliana, pregiudicherà gravemente gli impegni presi inizialmente dal governo federale per la redistribuzione della terra e la riforma agraria.

Un rischio, questo, ancor maggiore se i Direttori esecutivi della Banca mondiale decidessero di approvare un nuovo più importante progetto, il Banco da Terra, la cui discussione è prevista per il prossimo giugno. Il progetto Cédula da Terra
Secondo la nota informativa (PID, Public Information Document) della Banca mondiale sul Brazil Land Reform and Poverty Alleviation Project, il 50 percento della popolazione più povera del Brasile vive in zone rurali. Il progetto si rivolge soprattutto ai 9 stati del Nordest (Alagoas, Bahia, Cearà, Maranhao, Minas Gerais, Paraiba, Parana, Pernambuco, Piaui, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Sergipe) dove vive oltre il 60% dei poveri del paese. Il loro reddito annuo pro capite ammonta a USD 230, pari a meno di un decimo della media nazionale. In tutto il paese 4,9 milioni di famiglie brasiliane hanno oggi bisogno di terra.
Già nel 1996 il governo brasiliano aveva lanciato con il sostegno della Banca mondiale un piano pilota di riforma agraria basato su un approccio di mercato, il Cear Rural Poverty Alleviation Project, grazie al quale 700 famiglie avrebbero acquisito un totale di 23.377 ha di terra, ad un costo di 152 dollari per ettaro.
Sulla scorta di questo precedente, il governo brasiliano ha messo poi a punto il progetto di riforma agraria Cédula da Terra in 5 stati del Nord-est (Bahia, Cearà, Maranhao, Minas Gerais, Pernambuco).

Secondo la Banca mondiale, Cédula da terra combina un sistema di acquisizione della terra basato su un approccio di mercato con un meccanismo di finanziamenti complementari per l'aumento della produttività della terra e dei redditi dei piccoli proprietari. L'obiettivo dichiarato è quello di reinsediare 15.000 famiglie in 3 anni. Ad oggi, secondo la Banca mondiale, hanno tratto beneficio 8.000 famiglie con 190.000 ettari ad un costo per ettaro di 154 USD e per famiglia di 4.016 USD. Il costo totale del progetto é 400 milioni di dollari di cui 200 concessi dalla Banca il resto da governo federale, dai governi statali e dalle associazioni di comunità. Secondo la Banca mondiale, verrebbe escluso l'acquisto di terre protette all'interno di aree di foresta primaria o con rivendicazioni territoriali da parte di popoli indigeni.
Secondo la Country Assistance Strategy (strategia di assistenza per paese) della Banca mondiale per il Brasile, "The Bank will also consider new assistance with respect to land reform, initiating a pilot project. The pilot project will test a model with greater cost benefit, easy to implement, market-oriented to resettle families. If it succeeds, the Bank will support a larger-scale program of land refor".

Il progetto Cédula da Terra riprende alla lettera le raccomandazioni della Banca mondiale. Si tratta di concedere crediti del governo federale alle agenzie finanziarie dei governi degli stati interessati, che a loro volta concederanno prestiti ai lavoratori rurali così da permettere loro di acquistare la terra dai grandi latifondisti.
Progetti simili sono stati finanziati dalla Banca mondiale in Sudafrica, Indonesia e Filippine, e non è un caso che in questi paesi la tensione ed i conflitti sociali per la terra siano aumentati. Secondo la logica del Ministro per la riforma agraria Raul Jungmann, il programma "Cédula da Terra" creerà meccanismi più efficaci delle espropriazioni onerose utilizzate nell'attuale programma di riforma agraria.

Quello che avrebbe dovuto essere un piano pilota si è poi trasformato in un impegno di investimento da parte della Banca mondiale di circa un miliardo di dollari, per un periodo di 4 anni, nel quale la "Cédula da Terra" verrà estesa a tutto il territorio nazionale, senza preventiva valutazione dei suoi effetti e presunti benefici. Il governo brasiliano ha infatti stabilito una partnership con la Banca mondiale per l'acquisto di terra per la riforma agraria. La Banca presterà al Brasile un miliardo di dollari in 4 anni ed il governo brasiliano contribuirà con un valore equivalente in reais.
I fondi verranno destinati agli stati tramite una linea di credito del "Banco Nacional de Desenvolvimento Economico e Social" (BNDES) chiamato "Banco da Terr". In ogni stato verrà incoraggiata la creazione di associazioni di Sem Terra. I contadini acquisteranno appezzamenti di terra dai proprietari terrieri, indebitandosi con la Banca. Il finanziamento per l'acquisto della terra ha un termine di liquidazione di 10 anni, inclusi 3 anni di grazia (carencia), uno dei finanziamenti più cari per aree rurali in tutto il Brasile. Molto più caro del credito al quale possono accedere i grandi produttori rurali in tutte le regioni del paese. I Direttori esecutivi della Banca mondiale dovrebbero discutere l'approvazione del finanziamento a questo progetto nel giugno prossimo. Considerazioni socio-economiche
Secondo la "Campanha Global pela Reforma Agraria no Brasil Forum Nacional Pela Reforma Agraria e Justica no Campo" (CPT, MST, CONTAG, CIMI, MAB, MPA, INESC, CONIC, CNASI, Rede Brasil, CAPOIB, Caritas Brasileiras), il progetto "Cédula da Terr" comporterà una serie di gravi conseguenze sul programma di riforma agraria nel paese, e sulle condizioni di vita dei lavoratori rurali. Il progetto è parte di una serie di misure adottate dal Ministro della Riforma Agraria, e volto a impedire il processo di riforma agraria inseguito alla pressione dei grandi latifondisti sul governo brasiliano, riaffermando il potere delle oligarchie del latifondo, e mantenendo i lavoratori rurali subordinati agli interessi dei grandi proprietari terrieri.

a. Fine del programma di riforma agraria del governo, e sostegno agli interessi dei grandi proprietari terrieri.
Con il programma"Cédula da terra", il governo federale brasiliano di fatto rinuncia alla riforma agraria, lasciandola nelle mani dei proprietari terrieri: la distribuzione della terra si avrà solo se questi desiderano vendere le loro terre.
Sostituendosi alla espropriazione la"Cédula da Terra" premia i proprietari terrieri, che invece di ricevere titoli ventennali (Titulos da Divida Agraria) ottengono denaro contante per le terre vendute.
Le grandi proprietà terriere, anche quelle non produttive si trasformano in attività finanziarie.

Va ricordato che, secondo la Costituzione federale, la riforma agraria deve essere svolta tramite espropriazione delle terre, pagamento delle indennità e insediamento dei Sem Terra da parte dell'agenzia competente. Solo le terre non utilizzate possono essere espropriate. Il processo di espropriazione richiede un'ispezione preventiva per verificare lo stato di non utilizzo della terra, ed è regolato dalla legge in maniera accurata così da proteggere i diritti delle famiglie coinvolte.
Inoltre, la sostituzione del programma di riforma agraria basato sul meccanismo dell'espropriazione con un sistema di mercato è inaccettabile considerato che lo Stato non potrà esercitare alcun controllo sulla funzione sociale della proprietà, come invece stabilito dalla Costituzione federale. L'introduzione di un sistema di mercato non prende inoltre in dovuta considerazione uno dei prerequisiti fondamentali per garantire la funzione sociale della terra, e cioè che lo Stato eserciti il controllo e la tutela delle risorse naturali. Non è un caso che il programma "Cédula da Terra" sia stato lanciato in seguito alle forti pressioni delle lobby dei grandi latifondisti, dal Ministro straordinario per la riforma agraria Raul Jungmann allo scopo di rallentare il programma di riforma agraria del governo federale.

Oltre alla "Cédula da Terra" il Ministro ha lanciato un programma di decentramento della riforma agraria. Il programma di decentramento della riforma agraria favorisce il trasferimento delle funzione dell'Agenzia Federale competente per la riforma agraria, l'INCRA, verso i governatori ed i sindaci.
Tra queste funzioni vanno ricordate l' identificazione degli appezzamenti da acquisire, la loro acquisizione tramite acquisto o espropriazione, la selezione dei beneficiari, l'organizzazione degli insediamenti. Il governo federale provvederebbe al trasferimento dei fondi necessari alle autorità. Una tale mossa, chiaramente va ad esclusivo vantaggio degli interessi di élite economiche e politiche locali, visto l'alto livello di corruzione e nepotismo che caratterizza le attività delle autorità locali in Brasile.
Come già accaduto nelle aree urbane, inoltre la terra diventerebbe merce di scambio per favori elettorali, rafforzando le élite al potere.

b. Boom della speculazione fondiaria conseguente all' aumento dei prezzi della terra
La selezione degli appezzamenti che verranno acquistati tramite "Cédula da Terra" e "Banco da Terr" così come la definizione del loro valore di mercato verranno svolte dai proprietari terrieri su base individuale. Una tale procedura rappresenta un premio per il latifondo che si è storicamente rafforzato grazie ad invasioni ed incentivi fiscali, e che potrà continuare ad utilizzare la proprietà come mezzo di speculazione finanziaria. Il proprietario terriero potrà infatti reinvestire il denaro per acquistare nuova terra o per investimenti nelle città aumentando la concentrazione di ricchezza piuttosto che agevolare la redistribuzione del reddito.
L'ampliamento del programma"Cédula da Terra" a tutto il territorio nazionale, porterà come conseguenza un aumento considerevole del prezzo della terra, ed i proprietari terrieri si potranno organizzare in cartelli per aumentare tale prezzo con manovre speculative. Il progetto darà così una accelerazione alla speculazione fondiaria ed alla crescita del mercato fondiario, che aveva finora sofferto le conseguenze di un drastico calo dei prezzi.

c. Aumento dell'indebitamento dei Sem Terra
Il pagamento del finanziamento per l'acquisto della terra comporterà costi talmente proibitivi che i Sem Terra ed i micro-latifondisti non potranno poi disporre di risorse finanziarie da investire per la produttività della terra stessa.
Come già accennato, i prestiti dovranno essere ripagati entro dieci anni, dopo un periodo di grazia di tre anni, con interessi composti pari a circa il 18,06 percento l'anno, quindi tra i più alti per finanziamenti in zone rurali del paese. Coloro che chiederanno prestiti tramite il programma"Cédula da Terra" non potranno usufruire di alcuna concessione a loro favore per liquidare il debito. La crisi attuale del settore agricolo in Brasile non permetterà inoltre ai contadini di produrre abbastanza per ripagare le rate, aggiornate ai tassi di interesse previsti dal progetto. Per un prestito contratto nel 1998 di 3,500 reais, dovranno essere pagati alla fine, nel 2007 un totale di 11,799 reais. (al momento, inseguito alla grave crisi finanziaria che ha colpito il Brasile, un real vale circa 1000 lire). Inoltre le terre considerate del progetto sono di scarsa qualità sia per ciò che riguarda le caratteristiche del suolo che climatiche, che le rendono inadatte alla coltivazione o all'allevamento.
I lavoratori rurali che utilizzeranno i prestiti del"Banco da Terra" non potranno avere accesso a crediti per progetti di sviluppo per l'acquisto di beni alimentari o per l'acquisto di case dall'INCRA. Dovranno quindi ricorrere solo a crediti PRONAF di gran lunga più onerosi e quindi non appropriati anche per i coloni già reinsediati. Senza la possibilità di ottenere credito per rendere produttiva la terra acquistata, i Sem Terra si troveranno indebitati e senza possibilità di produrre reddito. Invece di iniziare un processo di democratizzazione, il progetto"Cédula da Terra" aggrava quindi ulteriormente l'ingiustizia sociale, venendo meno al mandato istituzionale della Banca mondiale, quello della lotta alla povertà.

d. Creazione di associazioni di comodo per favorire la speculazione fondiaria
Secondo quanto accennato in precedenza, viene da sé che le popolazioni rurali più povere non avranno alcuna possibilità di soddisfare le condizioni previste dal programma di acquisizione della terra. né di organizzarsi per far valere i propri diritti nei confronti dei grandi latifondisti. Usufruendo dei meccanismi già previsti per la legislazione del"Banco da Terra" che darà continuità alla"Cédula da Terra", i grandi proprietari oltre a vendere la terra, formeranno associazioni di produttori che avranno accesso al programma. Questi reclutano gruppi di Sem Terra, organizzando associazioni di acquirenti terrieri, a copertura di speculazioni fondiarie finanziate da fondi pubblici, come dimostrato in uno studio del Prof. Zander Navarro (1998).
Inoltre, nella maggior parte dei casi, l'iniziativa è presa dai proprietari terrieri con il sostegno esplicito dei funzionari governativi, mentre i lavoratori rurali restano al margine della trattativa. Nelle dozzine di casi studiati, le associazioni dei lavoratori rurali sono diventate del tutto subordinate ai proprietari delle terre vendute.

e. Esclusione delle associazioni dei lavoratori rurali nell'attuazione e definizione del progetto
I meccanismi previsti per garantire la buona fede e la regolarità delle procedure di attuazione della"Cédula da Terra", cioè i tavoli di consultazione a livello statale, non sono in grado di svolgere il loro ruolo. Questi tavoli infatti altro non sono che entità formali per dare una parvenza di trasparenza e partecipazione comunitaria a decisioni prese dalle élite politiche ed economiche locali. Ogni stato sta preparando le sue procedure operative, senza essersi consultato con le organizzazioni dei lavoratori rurali quali la CONTAG e il Movimento dei Sem Terra (MST), ai quali non è permesso neanche di consultare tali documenti.

Va inoltre rammentato che le rappresentanze dei lavoratori rurali hanno tentato in tutti i modi di contribuire al processo di definizione del progetto senza alcun successo. Nel 1997 hanno partecipato alle audizioni pubbliche che il Senato brasiliano aveva tenuto per valutare la eventualità di chiedere il prestito alla Banca mondiale. In più occasioni le organizzazioni locali hanno chiesto che la Banca mondiale non appoggiasse il progetto, ed in alternativa sostenesse linee di credito per altri meccanismi di riforma agraria che soffrono di una cronica scarsità di fondi quali la espropriazione, assistenza tecnica, industria agroalimentare.
Nel 1997, inoltre il progetto era stato oggetto di discussione del cosiddetto "Grito da Terra", un negoziato tra CONTAG e governo federale, nel quale si chiese alla Banca mondiale di dirottare in fondi per la"Cédula da Terra" verso un fondo per il credito fondiario: Tale fondo avrebbe potuto sostenere il processo di redistribuzione della terra in zone ad alta concentrazione di piccoli appezzamenti, escludendo la possibilità di commercializzare terra che avrebbe potuto essere soggetta ad espropriazione.

Il Ministro Jungmann rispose al tempo di essere disponibile a rivedere il progetto"Cédula da Terra" insieme alla Banca mondiale. La Banca, nonostante abbia delle linee guida vincolanti sulla consultazione pubblica, ne scaricò ogni responsabilità sul governo federale, e le richieste dei lavoratori rimasero senza risposta.

f. Violazioni delle politiche operative della Banca mondiale
Sulla base di quanto descritto, il progetto"Cédula da Terra" viola le linee guida della Banca mondiale su:

  • riduzione della povertà (OP 4.15): il progetto invece di favorire la riduzione della povertà peggiorerà le condizioni economiche di chi già povero dovrà accollarsi gli oneri finanziari derivanti dall'acquisto della terra, né potranno chiedere altri prestiti per finanziare le attività produttive;
  • valutazione di impatto ambientale OP4.01, che non sono state seguite in maniera adeguata nel corso della stesura e definizione del progetto;
  • accesso all'informazione e partecipazione delle ONG alle attività della Banca mondiale (OP 17.15 on Disclosure of Operational Information e GP 14.70 on Nongovernmental Organizations in Bank's Supported Activities): nonostante le richieste delle ONG la Banca non ha facilitato i processi di negoziato e consultazione per garantirne la trasparenza e l'effettiva partecipazione della società civile.

Una valutazione indipendente dei progetti Cedula da Terra e Banco da Terra
In un dossier preparato dal Forum Nacional pela Reforma Agraria e Justica no Campo, datato 29 aprile 1999 si riassumono le principali analisi e valutazioni svolte da esperti indipendenti su gli effetti dei progetti"Cedula da Terra" e"Banco da Terra". Lo studio già accennato svolto dal Professor Zander Navarro per conto della Banca mondiale nell'agosto 1998 ha dimostrato che i supposti beneficiari del progetto non erano al conoscenza degli obblighi che avrebbero contratto chiedendo fondi "Cedula da Terra". Secondo il Prof. Navarro, il progetto sarà un "fallimento annunciato".
Una valutazione svolta dal MST (Movimento Sem Terra) nello stato di Bahia ha invece dimostrato la stretta correlazione tra l'uso di questi fondi e la campagna elettorale in corso nello stato, nonché l'acquisto di terre senza alcun potenziale produttivo. Lo stesso dicasi per lo stato di Pernambuco, dove sono stati registrati casi diffusi di corruzione. Uno studio svolto dal sociologo Uribam Xavier nello stato di Cearà ha invece denunciato un diffuso clientelismo politico alimentato dal programma "Cedula da Terra". Altre irregolarità nel processo di identificazione e concessione dei fondi sino state riscontrate nello stesso stato da un altro ricercatore, José Kleber Pereira. In Cearà inoltre si è verificato quell'aumento dei prezzi della terra già paventato dalle organizzazioni non governative brasiliane. Il ricorso all'Inspection Panel della Banca mondiale
Le organizzazioni rappresentanti la società civile e i lavoratori rurali del Brasile hanno intentato nel dicembre dello scorso anno un ricorso all'Inspection Panel della Banca mondiale per riaprire la discussione sul progetto, chiedere un eventuale ritiro del supporto finanziario della Banca, ed il riorientamento di questi fondi a programmi di sviluppo che mettano al centro la giustizia sociale e l'equo accesso alle risorse della terra.
Nel marzo scorso un rappresentante della Campagna per la riforma della Banca mondiale, che raccoglie 41 ONG ed associazioni ambientaliste italiane, si è incontrato insieme ai rappresentanti delle ONG brasiliane che hanno fatto ricorso all'Inspection Panel con il Direttore Esecutivo italiano presso la Banca mondiale a Washington, per chiedere il suo sostegno al ricorso ed alle richieste della società civile brasiliana. L'Inspection Panel, un organismo indipendente al quale possono fare appello le organizzazioni non governative e le comunità locali danneggiate dalle omissioni o mancate applicazioni delle linee guida della Banca mondiale ha da poco svolto l'indagine di campo.
Nelle prossime settimane i Direttori Esecutivi dovranno decidere se autorizzare o meno il Panel a svolgere un'inchiesta approfondita, che permetta di identificare le responsabilità e le misure correttive necessarie a dar giustizia alle richieste e preoccupazioni delle associazioni ricorrenti. In caso contrario, se cioè i Direttori Esecutivi non autorizzeranno l'inchiesta, il progetto andrà avanti come inizialmente previsto, senza alcuna garanzia per i diritti dei Sem Terra. Diritti che potrebbero essere promossi e tutelati se la Banca mondiale piuttosto che seguire acriticamente la logica neoliberista di mercato, decidesse di investire in programmi di riforma agraria tramite espropriazione, costruzione di scuole, finanziando l'elettrificazione rurale, creando piccole imprese agricole, e sostenendo altre attività che creino posti di lavoro e sostengano la redistribuzione del reddito.

Fonti:
Capanha Global pela Reforma Agrària no Brasil, "Banco da Terra! Mais uma mentira para evitar a verdadeira reforma Agrària";
Forum Nacional pela Reforma Agraria e Justica no Campo Request for an Inspection Panel by the World Bank Project Cédula da Terra (Land Reform and Poverty Alleviation Project - 16342 - BR), 1999;
World Bank Project Information Document "Brazil- Land Reform and Poverty Alleviation Project", Washington, December 7, 1998

Per ulteriori informazioni:

  • Campagna per la riforma della Banca mondiale
    Via F.Ferraironi, 88/g,
    00172 Roma
    tel: 06.2440412 fax: 062424177
    e-mail: fmartone@cambio.it;
  • Rede Brasil sobre Istitucoes Financeiras Multilaterais,
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